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2018:世界变局与中国外交

2018年,国际格局持续发生错综复杂的深刻变化。纵横审视,世界力量对比演变态势已进入从“量变”到“质变”的历史进程。某些变化并非突然而至,而是各种因素交织,日积月累演变的必然结果。和平与发展仍是当今时代两大主题,国际格局呈现大发展、大变革和大调整,但和平赤字、发展赤字和全球治理赤字凸显。国际形势中不稳定、不确定因素增多,主要大国矛盾竞争博弈日趋激烈,地区热点问题跌宕起伏。传统安全和非传统安全问题交织,对国际社会的安全挑战依然复杂严峻。冷战思维、强权政治、地区动荡、恐怖主义阴霾不减,气候变化、难民风潮等风险持续显现。单边主义、保护主义等严重冲击多边贸易体制,不断扩大经济金融鸿沟,影响世界经济的发展前景。

“美国优先” 以邻为壑

国际格局正历经百年未有之大变局:发展中国家和新兴经济体群体性崛起,作用和影响持续增强。相比之下,美国和西方相对实力呈不断下降趋势。国际局势变化的深度和速度超出了美国政要心理预期,导致其严重的战略焦虑。在不断变化的内外背景下,特朗普于2017年入主白宫,美国对外战略和政策实施出现重大调整,给国际体系各方带来不同程度的冲击。美国在二战后成为国际秩序的主导者,而今却给国际秩序屡屡增添不确定性。

特朗普奉行“美国优先”政策,不断从国际组织和国际协议中“退群”。2017年1月,特朗普正式就任总统仅4天,就公开宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),原因是他认为TPP会“摧毁”美国制造业,严重影响就业。在竞选中特朗普多次声称要为美国人创造更多就业机会,为兑现承诺,自然要先拿TPP“开刀”。2017年6月,特朗普宣布退出气候变化《巴黎协定》,主要原因是其认为该协定未来可能导致美国就业岗位大量流失。由于美国是世界第二大温室气体排放国,此举自然引起国际社会的普遍批评。2017年10月,美国国务院又宣布将从2018年12月31日起退出联合国教科文组织。有分析认为,美国退出的原因之一是为了消解其拖欠的5亿多美元会费。2017年12月,特朗普决定退出《全球性难民和移民协议》。此时正值联合国即将召开关于全球移民事务会议之际,而美方认为联合国修改条约与美国移民和难民政策“不一致”,决定“收回边界控制权”。2018年5月,特朗普又宣布美国将退出伊朗核协议,并且对伊朗实行强力经济制裁,引起国际社会强烈反应。2018年6月,美国以联合国人权理事会对以色列“存在偏见”为由,宣布退出该组织。

不难看出,美国“退群”的理由尽管各有不同,但核心要义是不愿承担全球治理中的应尽责任和高昂成本。当己方利益和外方利益发生矛盾时,“美国优先”理念的实施者自然不惜以邻为壑。多年来,国际贸易体制中已经形成了汽车、钢铁等行业的国际贸易秩序,但美国政府却执意将已有秩序“推倒重来”,这种“六亲不认”的举动,令其欧洲、日本盟友都颇感震惊。2018年10月,《北美自由贸易协定》(NAFTA)更名为《美国—墨西哥—加拿大协定》(USMCA),该协定涉及每年1.2万亿美元的贸易额,条款对于美国似更为有利。协定还包括一项试图阻止成员国与“非市场化国家”达成自贸协定的“毒丸”条款。

此外,美国还在多种场合质疑世界贸易组织(WTO)的规则。特朗普曾多次批评世贸组织“对美国不公”。2018年8月下旬在白宫接受彭博社采访时,特朗普再次表示,如果WTO“再不好好表现”、继续让美国“吃亏”,美国将考虑退出。美国似乎已断定WTO不再能如愿发挥作用,遂决意修改国际贸易规则,以重构能最大化自身利益的全球贸易格局。11月,在巴布亚新几内亚举办的亚太经合组织(APEC)领导人非正式会议首次未能发表领导人宣言,其原因之一就是美国欲将其主张强加于宣言之中。而中方的立场是:支持对WTO进行必要的改革,但改革要体现发展导向,确保发展中国家的政策空间。

国际关系重新组合

第一,中美关系跌宕起伏。特朗普政府出台《美国国家安全战略报告》《国防战略》和《核态势评估》等报告,从三种不同视角声称加紧实施“印太战略”。其中,美国作为“盟主”,在加强与日、澳安全同盟关系的同时还大力拉拢印度。“印太战略”的鼓吹者甚至还发表过美日印澳“菱形包围”中国的文章。在军事安全方面,美国加强了在西太平洋与东印度洋军力的整合联动以及周边地带的军事部署。在南海问题上,美军持续进行“航行自由”行动,并将重点从南沙扩至西沙,不仅派军舰驶近中国岛礁领海,还出动军机直接飞越岛礁上空。在台湾问题上,美国有人不断试探中国大陆方面底线,显露出“打台湾牌”的企图。同时还有人对中国新疆地区稳定问题说三道四。在社会和文化交流领域,美国开始对中国学者进入美国科学技术领域予以某种限制。另有媒体报道美国已收紧某些赴美签证。